2023年6月26日，審計(jì)署發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出，“49個(gè)地區(qū)通過承諾兜底回購、國有企業(yè)墊資建設(shè)等方式，違規(guī)新增隱性債務(wù)415.16億元”。地方政府隱性債務(wù)是社會(huì)各方關(guān)注的重點(diǎn)問題，雖然自新《預(yù)算法》等實(shí)施以來，進(jìn)入了地方政府債務(wù)規(guī)范管理新階段，但是，地方政府仍存在各種隱性債務(wù)。單單是審計(jì)署公布的《2017年第四季度國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》顯示：5個(gè)省的6市縣違規(guī)舉債，合計(jì)形成隱性債務(wù)154.22億。因此，為避免引發(fā)財(cái)政危機(jī)等，采取有效的措施化解和控制隱性債務(wù)尤為重要。
表1-1 關(guān)于隱性債務(wù)規(guī)模的測(cè)算
（注：該表摘自《統(tǒng)籌發(fā)展與安全：中國政府債務(wù)研究》部分內(nèi)容）
結(jié)合我國地方政府債務(wù)管理發(fā)展，可將地方政府隱性債務(wù)化解過程大致分為：2015-2018年的地方政府債券置換地方政府存量債務(wù)階段、2018年-至今的化解存量與嚴(yán)控增量階段。
1、2015-2018年：地方政府債券置換地方政府存量債務(wù)
2014年下半年，國發(fā)〔2014〕43號(hào)文和財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)文對(duì)存量債務(wù)按照先清理、后甄別的順序展開全面的清理工作。“對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換”。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)政府融資職能，融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)，地方政府新增或有債務(wù)必須嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。
與此同時(shí)，新《預(yù)算法》實(shí)施之后，由于地方政府合法舉債的唯一途徑為發(fā)行地方政府債券。地方政府與融資平臺(tái)間的債務(wù)關(guān)系首次明晰，標(biāo)志著首輪政府債務(wù)化解工作的開啟。根據(jù)財(cái)政部披露數(shù)據(jù)，2015-2018年，全國分別發(fā)行3.20萬億元、4.88萬億元、2.77萬億元和1.35萬億元置換債券，合計(jì)12.20萬億元。
2、2018年-至今：化解存量與嚴(yán)控增量
在新《預(yù)算法》實(shí)施的過渡階段，地方政府不規(guī)范的通過PPP、政府購買服務(wù)等方式大量融資，新增了政府隱性債務(wù)。2017年7月，政治局會(huì)議提出了“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”。2018年8月，《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)）明確隱性債務(wù)范圍，并在全國范圍內(nèi)開展隱性債務(wù)摸底統(tǒng)計(jì)，要求地方政府在5-10年內(nèi)化解隱性債務(wù)。
表1-2 關(guān)于政府隱性債務(wù)化解的相關(guān)文件
隨著債務(wù)化解工作的不斷推進(jìn)，中央層面先后推出地方債特殊再融資債券、建制縣隱債化解試點(diǎn)、全域無隱債試點(diǎn)等化債方案，各地方政府因地制宜積極化解存量隱性債務(wù)。在各地政府2023年的預(yù)算報(bào)告和政府工作報(bào)告當(dāng)中，共有十多個(gè)省份（自治區(qū)、直轄市）提及了隱債化解進(jìn)度。其中，北京和廣東表示已經(jīng)完成全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)任務(wù)要求；內(nèi)蒙古也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了3個(gè)旗區(qū)的隱債清零；廣西、河南、江蘇、寧夏、青海、陜西、甘肅和天津表示超額完成年度化債任務(wù)。
對(duì)于地方政府債務(wù)化解策略，學(xué)術(shù)界、政府職能部門等不同主體基于自己的功能定位從原則、理論、實(shí)踐操作層面提出不同解決方案或形成不同解決模式。2018年，財(cái)政部在《地方全口徑債務(wù)清償統(tǒng)計(jì)填報(bào)說明》第十五條“債務(wù)化解計(jì)劃”提到了六種債務(wù)化解方式，包括“安排財(cái)政資金償還；出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還；利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金和經(jīng)營收入償還；合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)；通過借新還舊、展期等方式償還；采取破產(chǎn)重整或清算方式化解”。
結(jié)合國家相關(guān)政策、學(xué)術(shù)理論以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們提出了圍繞“債務(wù)平滑、債務(wù)轉(zhuǎn)化、債務(wù)償還”三大策略方向，主要運(yùn)用“債務(wù)置換、債務(wù)重組、PPP、特許經(jīng)營、混合所有制改革、股權(quán)合作、ABS、REITs、產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)上市、私募融資、基金投資”十二種工具，建立明確的債務(wù)化解規(guī)劃，制定分年度債務(wù)化解目標(biāo)，切實(shí)有效實(shí)現(xiàn)政府隱性債的化解，促進(jìn)地方政府投融資運(yùn)作健康可持續(xù)。
（一）債務(wù)平滑
債務(wù)平滑是指在政府或國企平臺(tái)無法直接化解集中清償壓力時(shí)，通過國企平臺(tái)以債務(wù)置換和債務(wù)重組實(shí)現(xiàn)債務(wù)周轉(zhuǎn)償還。其中，債務(wù)置換通常是指通過適當(dāng)?shù)睦收酆辖鑱硇聜€上舊債，包括銀行債務(wù)展期、公司債券置換等。債務(wù)重組是指采取調(diào)整債務(wù)本金、改變債務(wù)利息等各種手段，對(duì)債權(quán)債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，以達(dá)到減輕債務(wù)壓力等目的。
遵義道橋是債務(wù)置換展期的典型案例。在當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)下，遵義最大的城投發(fā)債主體遵義道橋建設(shè)（集團(tuán)）有限公司將銀行貸款展期20年，前十年不還本、只付息，后十年逐步還本、同步利率也由4%-7%，降至約3%。
債務(wù)轉(zhuǎn)化即根據(jù)隱性債務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營性程度，積極創(chuàng)造條件進(jìn)行規(guī)范化市場(chǎng)化改造，轉(zhuǎn)化為合規(guī)債務(wù)。該策略具體可以采用PPP、特許經(jīng)營、混改等方式。債務(wù)轉(zhuǎn)化需要具備三個(gè)條件：
（1）對(duì)具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的政府隱性債務(wù)項(xiàng)目，可將其合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)的經(jīng)營性債務(wù)；
（2）對(duì)具備經(jīng)營條件的政府隱性債務(wù)項(xiàng)目，可通過引入社會(huì)資本等方式，將其改造為社會(huì)資本的債務(wù)；
（3）對(duì)實(shí)行市場(chǎng)化改造的隱性債務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)合法合規(guī)調(diào)整債務(wù)主體，理順政企關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)行。凡實(shí)行市場(chǎng)化改造隱性債務(wù)項(xiàng)目，在經(jīng)過相關(guān)部門審核確認(rèn)后，再對(duì)該項(xiàng)隱性債務(wù)作相應(yīng)注銷處理。
圖2-2 債務(wù)轉(zhuǎn)化示意圖
例如，某市的供水公司存在隱性債務(wù)，社會(huì)資本通過股權(quán)收購和增資該供水公司，覆蓋隱性債務(wù)規(guī)模。社會(huì)資本獲得市政府授予的特許經(jīng)營權(quán)，同時(shí)社會(huì)資本承擔(dān)原供水公司的債務(wù)。社會(huì)資本提供全市供水的運(yùn)營服務(wù)，市政府通過調(diào)整水價(jià)并對(duì)社會(huì)資本的供水服務(wù)進(jìn)行付費(fèi)，社會(huì)資本通過經(jīng)營收益償付對(duì)應(yīng)的隱性債務(wù)。
債務(wù)償還是指地方政府或國企平臺(tái)通過存量資產(chǎn)盤活、財(cái)政資金、國資增收等方式直接清償化解地方政府隱性債務(wù)。在當(dāng)前政府可用財(cái)力緊張的情況下，如何實(shí)現(xiàn)政府存量資產(chǎn)的有效盤活是關(guān)鍵。
1、存量資產(chǎn)盤活償還
存量資產(chǎn)盤活償還是指采取各種方式來整合資產(chǎn)并且利用好現(xiàn)有的資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，利用回收資金償還政府隱性債務(wù)。基于國家政策文件，以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，政府存量資產(chǎn)盤活方式總結(jié)為以下四大方式：
? 資產(chǎn)更新改造運(yùn)營盤活，是指對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行改擴(kuò)建、規(guī)劃調(diào)整與定位轉(zhuǎn)型，使得存量資產(chǎn)使用功能提升、運(yùn)營效率提升，充分挖掘資產(chǎn)潛在價(jià)值，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)的盤活。
? 資產(chǎn)資本運(yùn)作配置盤活，是指以資本最大限度增值為目的，通過資產(chǎn)證券化、REITs、上市等對(duì)資本進(jìn)行運(yùn)籌和經(jīng)營，將缺乏流動(dòng)性存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成流動(dòng)性強(qiáng)的金融產(chǎn)品，提高資金的利用效率。
? 資產(chǎn)市場(chǎng)化效率盤活，是指通過PPP模式、混合所有制改革、股權(quán)合作等市場(chǎng)化方式，引入并借助第三方的專業(yè)化技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等，提高資產(chǎn)運(yùn)營效率與質(zhì)量，進(jìn)而盤活存量資產(chǎn)。
? 資產(chǎn)出售變現(xiàn)盤活，是指通過拍賣、公開招標(biāo)或協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式，獲得資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益盤活存量資產(chǎn)。
圖2-3 存量資產(chǎn)盤活方式
例如，某市污水污泥處理項(xiàng)目采用TOT方式，由政府方指定機(jī)構(gòu)與社會(huì)投資人共同出資成立項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司向政府方支付特許經(jīng)營權(quán)使用費(fèi)，獲得本項(xiàng)目污水處理廠、污泥處理廠、排水管網(wǎng)和泵站的特許經(jīng)營權(quán)。共計(jì)盤活資金36.8億元（特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用），部分用于化解政府隱性債務(wù)。
2、財(cái)政支出償還
財(cái)政支出償還是指政府將到期債務(wù)還款納入當(dāng)年財(cái)政支出預(yù)算，統(tǒng)籌安排一般預(yù)算資金（稅）、基金預(yù)算資金（土地）、經(jīng)營性補(bǔ)貼等，償還年度到期債務(wù)。財(cái)政支出償還，既為地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了安全網(wǎng)，又為地方各大國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供支撐，在發(fā)展中化解債務(wù)。
例如，2018年海口市人民政府印發(fā)《海口市2018-2019年政府性債務(wù)化解規(guī)劃方案通知》，從調(diào)配財(cái)政資金方面提出控制經(jīng)常性支出、盤活存量資金、盤活土地資源三點(diǎn)要求。其中，壓縮經(jīng)常性支出，統(tǒng)籌新增財(cái)力，每年將從因體制調(diào)整形成的新增財(cái)力的50%部分用于償債。
3、國資增收償還
國資增收償還是指國有企業(yè)通過提質(zhì)增效舉措或通過資本市場(chǎng)運(yùn)作等，使得國企獲得經(jīng)營性增收與資本性增收用于償還到期債務(wù)，或者上交財(cái)政收入用于償還政府債務(wù)。其中，經(jīng)營性增收償還主要是通過業(yè)務(wù)重構(gòu)、資產(chǎn)整合重組、管理提升等提質(zhì)增效措施實(shí)施債務(wù)償還。資本性增收指國企優(yōu)質(zhì)經(jīng)營資產(chǎn)，在上市或私募融資過程中以未來收益進(jìn)行估價(jià)退出獲取收益。
例如，太原重工面通過資本市場(chǎng)運(yùn)作等實(shí)現(xiàn)國資增收償還債務(wù)。面對(duì)對(duì)主營產(chǎn)品市場(chǎng)持續(xù)低迷、資產(chǎn)負(fù)債率及償債成本高企的困境，太原重工公告向控股股東太重集團(tuán)定向增發(fā)股票募集資金12.46億元，用于償還銀行貸款，成功化解債務(wù)危機(jī)。
（一）地方政府支持是關(guān)鍵
地方政府隱性債務(wù)化解意義重大，涉及范圍廣，如資產(chǎn)整合重組、公共服務(wù)項(xiàng)目政府購買服務(wù)、存量PPP實(shí)施、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)整合等，需政府方建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。政府方的全力支持是債務(wù)化解成功與否的關(guān)鍵，政府方全力支持可保障政府方、財(cái)政局、國資委、國有企業(yè)等各單位溝通協(xié)調(diào)順暢，共同完成地方政府隱性債務(wù)化解方案的實(shí)施與落地。
（二）科學(xué)規(guī)劃債務(wù)化解方案
政府債務(wù)管理與化解工作具有復(fù)雜性、專業(yè)性、規(guī)范性等特點(diǎn)。需要把政府債務(wù)與非政府部門債務(wù)通盤考慮、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理與金融風(fēng)險(xiǎn)管理相結(jié)合、充分認(rèn)識(shí)政府債務(wù)可能出現(xiàn)的新變種等。因此需要政府聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，從目的、要求、方式、方法、進(jìn)度等方面進(jìn)行統(tǒng)籌安排，形成專業(yè)科學(xué)的化債方案。按照化債方案推進(jìn)步驟和工作要求，做到工作目標(biāo)、任務(wù)內(nèi)容、推進(jìn)方法、標(biāo)準(zhǔn)要求、工作責(zé)任的清晰明確。
地方政府需深化政府投融資體制改革，積極推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)和資產(chǎn)，依法依規(guī)開展市場(chǎng)化融資。完善政府方與國有企業(yè)的重新定位，嚴(yán)格區(qū)分政府投資與企業(yè)自主投資，嚴(yán)格區(qū)分地方國有企業(yè)和地方政府債務(wù)的界限。建立完善企業(yè)自主投資決策，保障企業(yè)自主經(jīng)營。針對(duì)地方政府項(xiàng)目運(yùn)作需進(jìn)行科學(xué)論證，充分利用資本市場(chǎng)豐富的金融工具，比如REITs、ABS、PPP、融資租賃等，為政府基建項(xiàng)目建設(shè)提供資金保障，同時(shí)結(jié)合政府投融資模式，合理制定項(xiàng)目運(yùn)作方案。
附件：部分地區(qū)政府債務(wù)化解舉措
（注：該表格根據(jù)網(wǎng)絡(luò)資料整理）